新华财经北京8月20日电（王菁）政府与社会资本合作模式迎来制度性创新，地方债尤其是专项债与PPP项目的有机衔接，将为存量基础设施注入新动能。
据财政部20日消息，国务院办公厅转发《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（以下简称《指导意见》），统筹发展和安全，坚持问题导向、分类施策、降本增效，规范PPP存量项目建设和运营，支持提升公共服务和民生保障水平。
市场人士表示，《指导意见》首次明确地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金用于符合条件的PPP存量项目建设，同时要求将已运营项目的政府支出责任全额纳入预算管理，这将显著增强市场信心，为PPP领域转型发展带来显著利好。
地方债与PPP创新融合：政策协同突破融资瓶颈
整体来看，《指导意见》最具突破性的创新在于明确“对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。”
这一政策优化打破了长期以来专项债与PPP项目相互隔离的状态，实现了政府债券资金与市场化融资的有机融合，为PPP存量项目注入新动能。
安融信用评级有限公司首席经济学家周沅帆对新华财经表示，“《指导意见》新的提法更加贴近实践需要，其中，允许用政府债券资金来支付PPP项目的承诺，给不少地方吃了一颗定心丸；而对存量项目进行分类解决，“这相当于说‘能干的就干，不能干的就缩减’。”
具体来看，对已运营项目，新规则要求地方政府将运营补贴等支出责任纳入预算管理，并可安排使用相关地方政府专项债券资金，有序处理社会资本方垫付建设成本问题。
某知名智库基础设施投融资专家对新华财经表示：“这一政策创新体现了监管部门对市场关切的积极响应，通过财政资金引导，吸引更多社会资本参与公共服务领域，实现了政府与市场资源的优化配置。”
实际上，专项债与PPP模式的融合探索近年来一直在部分地方层面进行实践。例如，2020年初，山东省邹平市货运铁路专用线项目成功发行地方专项债并落地开建，成为专项债与PPP项目结合的创新案例。
同时，《指导意见》还强调现任政府必须对存量项目承担责任，周沅帆谈及，“不能说签了合同就不算数了，合同执行要纳入绩效评价。特别强调政府不能赖账，尤其是不能赖民营企业的账。”
“本次新政在总结地方实践经验基础上，正式确立了专项债与PPP项目的相容机制，为各地规范推进项目提供了明确政策依据。”前述专家补充道。
分类施策精准服务：全生命周期管理优化资源配置
不少业内人士指出，《指导意见》体现了精准施策的监管思路，针对不同类型的PPP存量项目提出差异化解决方案。前述专家称，具体处理方式体现了“实事求是、分类指导”的政策智慧。
例如，“对接近完工的项目，要抓紧推进建设、及时验收决算、及早投入运营；对推进缓慢的项目，要进一步论证建设内容，研究压缩实施规模、优化建设标准。”特别是明确“2024年底前未开工的项目原则上不再采取PPP存量项目模式实施”。
同时，“财政支持与融资保障”是新规的另一大亮点。《指导意见》要求金融机构按照市场化、法治化原则客观评估，依法合规积极支持在建项目融资。对已签订贷款协议的项目，要依法履约，根据项目资金需求，在符合放款条件、风险可控前提下及时发放贷款。
这一导向得到市场各方积极响应。某大型建筑央企投融资部门负责人对新华财经表示：“这将解决长期困扰我们的资金衔接问题，特别是允许使用专项债资金支持项目建设，大大提高了项目现金流稳定性，有利于我们合理安排施工进度。”
某国际咨询公司基础设施业务主管则对新华财经提及：“政策明确要求将运营补贴纳入预算管理，增强了社会资本和金融机构的信心。我们观察到，近期多个停滞项目已重新启动谈判，市场活力明显提升。”
现代咨询集团相关负责人也对新华财经表示，此前PPP是通过引入社会资本来组织实施项目的建设运营，项目融资的责任主要落在社会资本，项目公司一般只有政府少量出资，而《指导意见》则是明确了将基于项目的融资当中一部分由政府发债解决，用以保障项目建成投运、不能烂尾。
当然，《指导意见》在提供政策支持的同时，也高度重视风险防控，明确要求“强化地方政府债务管理，地方政府通过发行政府债券筹集建设资金的，举债一律不得突破法定限额”。
周沅帆表示，“《指导意见》体现了监管部门一直以来秉持的‘促发展与防风险并重’的政策取向，这也将确保PPP模式规范可持续发展。”
长效机制持续优化：绩效提升与债务管理协同推进
长期来看，与PPP模式相关的配套制度化建设正在不断完善。
近年来，财政部配合立法机关积极推进PPP立法进程，致力于构建更加稳定、透明的制度环境。某高校PPP研究中心学者指出：“PPP立法工作已经取得重要进展，未来将更好地解决招标投标法和政府采购法的适用问题，为各方参与提供更加明确的法律保障。”
同时，地方政府债务管理也在持续优化。以某沿海城市为例，该市2025年新增债务限额173.2亿元，加上再融资债券发行规模上限15.53亿元，有效平滑了到期本金偿还压力，为PPP项目创造了良好的财政环境。
绩效管理改革同样为PPP新政提供了有力支撑。某中部城市通过推深做实零基预算改革，出台财政绩效提升方案，坚持“少花钱多办事、花小钱办大事、花了钱办成事”的理念，切实提高财政管理绩效。据悉，该市开展的成本绩效分析使项目成本显著下降，每年减少支出400余万元，为PPP项目提供了可持续的财政支持。
此外，专项债管理机制的优化也为PPP与专项债结合提供了制度保障。2024年底，国务院办公厅出台专项债券管理机制优化意见，通过专项债投向领域“负面清单”管理模式，大幅扩大专项债资金投向范围。
在多方力量的加持之下，政策实施效果已经开始显现。许多地区在新增债务限额分配中，重点向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，确保资金用在刀刃上。
眼下，这则支持PPP存量项目优化的新规不仅将为市场注入短期资金活水，更将为地方债与PPP领域的协调发展建立长效机制，进而为推动经济社会平稳健康发展、构建现代化基础设施体系提供有力支撑。
编辑：王柘
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