特朗普政府税收政策决策的情绪化

近来，美国总统特朗普推出的“大而美”法案，成为国际热点话题，尤其是在法案设计的“报复性税收”条款，与特朗普在今年4月初发起的“对等关税”争端相互交织，给全球多边贸易体系带来进一步的风险和不确定性。“大而美”法案于2025年5月22日在美国众议院以215票对214票的极其微弱多数通过，现处于美国参议院的审议程序之中，如果参议院对法案进行实质性修改，则仍需要回到众议院进行再次审议和表决。“大而美”法案的第三部分为“让美国再次获胜”，其中设计了一项“报复性税收”，如果法案通过，将更新《美国税收法典》的第899条（下称“第899条”）。该条款将允许特朗普政府强力回击针对美国公司和个人的“不公平外国税收”，即征收“报复性税收”。这项税收立法建议是共和党议员一直坚持和主张的，也更加符合特朗普政府“美国优先”的执政理念和政策需要，但是这项“过于强势”的税收政策受到盟友和重要贸易伙伴的反对，美国财长贝森特有意采取折中方案进行妥协，但特朗普针对加拿大征收数字服务税提出终止与加拿大的所有贸易谈判、立即生效，则又将第899条的“报复性税收”放在聚光灯下。

为了“美国优先”：要征收“报复性税收”

依据第899条，美国政府需要针对某些“不公平外国税收”征收“报复性税收”，而“不公平外国税收”既包括针对美国人征收的歧视性税收，也包括针对美国人实施的域外征税法权。这里的美国人既包括美国个人、公司法人，甚至包括某些美国人拥有的外国实体。根据目前的“大而美”法案文本，“不公平外国税收”至少包括支柱二全球最低税的低税支付规则（UTPR）、数字服务税（DST）和转移利润税（DPT）。低税支付规则是G20-OECD国际税改谈判支柱二的一项重要内容，如果某跨国企业集团在某国家的有效税率不足15%，低税支付规则允许其他国家获得相应的征税权，进行一定限度的征税，将该集团在某国家的有效税率补足至15%的税率水平。这项规则在美国看来，将使其他国家获得对美国公司的征税权，是对美国公司的税收治外法权，是美国不能容忍和接受的。数字服务税是英国、法国、西班牙、加拿大等国为应对数字化商业模式对本国税基的侵蚀而实施的一种单边税收措施，一般税率为2%~5%。在美国看来，数字服务税是针对美国数字企业的歧视性税收，美国贸易代表办公室对数字服务税的“301”调查已经得出结论，美国反对任何国家对美国数字企业征收数字服务税。转移利润税是英国于2015年实施的一项针对搭建复杂公司架构、利用复杂交易流程将利润转移至英国境外逃税的单边征税措施，税率为25%，因该项税收针对的是谷歌、苹果、亚马逊、星巴克等企业，因此也被称为“谷歌税”。

在“美国优先”执念下，共和党议员一直推动针对上述“不公平外国税收”的报复性措施。美国众议院筹款委员会主席杰森·史密斯于2025年1月牵头发起一项法案，名为“捍卫美国就业与投资法案”，其立法目的就是“为了给特朗普回击对美国的治外税收法权和歧视性税收提供武器”。2025年5月美国国会议员罗恩·埃斯特斯牵头发起另一项法案，更为激进地命名为“不公平税收预防法案”，明确提出如果有国家对美国实施低税支付规则，美国将征收报复性的对等税收，直至“不公平税收”被取消。以上两项法案的核心内容被整合、凝练写入“大而美”法案，就是要体现“美国优先”，这与特朗普政府的执政理念相当契合，成为特朗普政府对其他国家的“税收武器”，甚至是“税收强权”。

为了“美国优先”：也可考虑放弃“报复性税收”

特朗普政府的政治精英多次强调指出，“美国优先”不意味着“美国孤立”，美国仍然要认真考虑其对外政策的指向与影响，包括美国的税收政策。就第899条的“报复性税收”而言，其指向的国家，是那些可能依据低税支付规则向美国公司征税的国家，是那些向美国公司征收数字服务税的国家，是向美国公司征收转移利润税的国家，而这些国家主要是美国的盟国和重要贸易伙伴，因此，美国必须考虑如何平衡各方面的利益关系。5月27日，贝森特宣布，其已与七国集团（G7）中的其他盟国达成协议，G20-OECD国际税改双支柱方案的支柱二全球最低税不适用于美国公司，而作为交换，贝森特将请求美国国会删除“大而美”法案中的第899条。贝森特在社交媒体的推文仅仅提到支柱二全球最低税不适用于美国公司，是全部不适用，还是仅仅低税支付规则不适用，并没有给出更多细节。但是贝森特指出，“美国将在接下来的数周或数月内，与G20-OECD包容性框架下的其他成员国密切合作，以推进协议的落实”，可以初步判断，美国似乎已经决定为双支柱方案放行，在接下来的数月内，双支柱方案的实施进程可能被加快。

贝森特选择考虑放弃第899条的“报复性税收”，也可被理解为特朗普政府极限施压的谈判策略，自己主动创设议题，以国内税收立法的“报复性税收”增加谈判筹码，迫使其他国家不得不考虑立场后退而选择妥协。当然，贝森特的做法依然是为了“美国优先”，贝森特在谈判层面必须考虑美国税收利益与其他利益之间的次序与平衡。从目前对外公布的极少信息初步观察，贝森特认为美国公司被豁免支柱二全球最低税的低税支付规则，利大于弊，美国可以接受支柱一的新征税权，即允许向市场所在国家分配一部分利润。按照双支柱方案已经达成的谈判意见，如果支柱一的新征税权得以实施，任何征收数字服务税的国家必须放弃、废除数字服务税。在美国看来，如果其他国家废除数字服务税，美国可以在支柱一的新征税权上做出一定妥协，这一切仍然是为了“美国优先”。

为了“美国优先”：“报复性税收”仍有可能

特朗普政府在税收政策决策方面存在情绪化，特朗普本人的情绪化决策则更加明显。就在贝森特宣布将在“大而美”法案中删除第899条之后的第二天，特朗普针对加拿大征收数字服务税一事在社交媒体发帖，指出加拿大宣布将对美国科技公司征收数字服务税，是对美国的“直接且赤裸裸的攻击”，称加拿大显然是在效仿欧盟。特朗普表示，鉴于加拿大这项令人震惊的税收，美国特此终止与加拿大的所有贸易谈判，并且立即生效，美国将在未来七天内告知加拿大与美国开展贸易将支付的关税。显然，特朗普将废除数字服务税作为“美国优先”的核心税收政策，在这方面，美国是不会妥协让步的。至于特朗普将采取什么样的税收反制措施，关税大概率是要被考虑的，而是否仍要在“大而美”法案中删除“报复性税收”，就没那么简单了。

可以看出，世界各国围绕税收利益的博弈越来越激烈，尽管美国仍然是世界唯一的“超级大国”，但是其一味地推进“美国优先”税收政策，依然受到其他国家的反对。数字服务税就是针对美国数字公司赚取市场国的利润却规避市场国的征税权而设计的单边税收措施。从贝森特与G7盟友达成的协议可以看出，尽管贝森特没有提及，但废除数字服务税应该是美国认定的既定谈判共识，美国不会在这一事项上再让步。如果加拿大继续推进本国的数字服务税，则不能排除贝森特收回删除“报复性税收”的可能性。

（励贺林系中国民航大学经济与管理学院教授；姚丽系天津理工大学管理学院副教授）

编辑：马萌伟

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